Kolejna negatywna ocena NIK. I znowu… nic

Warszawa właśnie ogłosiła sukces. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania (MPO) poinformowało o podpisaniu ugody z generalnym wykonawcą budowy spalarni odpadów przy ul. Zabranieckiej. Według komunikatu spółki udało się zakończyć wieloletni spór, znacząco ograniczyć roszczenia wykonawcy, sięgające pierwotnie około 700 mln zł, a dodatkowo wykonawca ma zapłacić MPO wielomilionową karę umowną. Brzmi jak dobra wiadomość.

Problem polega na tym, że zaledwie kilka miesięcy wcześniej Najwyższa Izba Kontroli (NIK) opublikowała raport, w którym negatywnie oceniła przygotowanie i realizację tej samej inwestycji. Sześć lat opóźnienia, niemal dwukrotny wzrost kosztów, nieudane próby pozyskania finansowania, błędy w przetargach, liczne aneksy do umów i szereg innych nieprawidłowości każą zadać pytanie, czy dzisiejsza ugoda rzeczywiście jest sukcesem, czy raczej próbą zamknięcia jednej z najbardziej niegospodarnie prowadzonych inwestycji w historii miejskich spółek.

Negatywna ocena NIK oznacza, że Izba uznała sposób prowadzenia inwestycji za nieprawidłowy w kluczowych obszarach. Skala problemów jest ogromna. Zgodnie z ustaleniami NIK inwestycja, której zakończenie planowano na 1 stycznia 2019 r., została opóźniona o sześć lat. Nakłady inwestycyjne wzrosły z planowanych 890 mln zł netto do blisko 1,879 mld zł netto, a same koszty odsetek i prowizji osiągnęły 296,7 mln zł. Co więcej, wskutek zmian finansowania i przesunięcia wykupu obligacji do 2041 r. spółka sama szacuje dodatkowe koszty na kolejne 132,3 mln zł.

Raport pokazuje jednak, że problemem nie były wyłącznie rosnące koszty. NIK stwierdziła nieskuteczne próby pozyskania środków unijnych, brak realizacji inwestycji w terminie określonym w umowach wykonawczych, a także fakt, że MPO nie naliczyło wykonawcy kary umownej w wysokości 620 tys. zł, mimo że miało do tego podstawy. Kontrolerzy wskazali również na nieuzasadnione zmiany umowy z Inżynierem Kontraktu, które doprowadziły do zwiększenia jego wynagrodzenia.

Lista nieprawidłowości jest znacznie dłuższa. Spółka przez ponad dwa miesiące nie zapewniła nadzoru autorskiego nad projektem, złożyła niekompletny wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, a część dokumentacji przeciwpożarowej wymagała późniejszych poprawek.

Jednym z najbardziej zaskakujących ustaleń kontroli jest to, że przez cały okres realizacji przedsięwzięcia MPO nie posiadało jednego, spójnego harmonogramu obejmującego wszystkie kontrakty, który pozwalałby monitorować postęp inwestycji. Powstawały liczne harmonogramy przygotowywane na potrzeby poszczególnych etapów, ale nie istniał jeden dokument umożliwiający skuteczne zarządzanie całością przedsięwzięcia.

Równie krytycznie NIK oceniła przygotowanie przetargów. Pierwsze postępowanie trwało niemal dwa lata i zakończyło się fiaskiem po wyroku Krajowej Izby Odwoławczej oraz unieważnieniu przetargu. Audyt wskazał, że jedną z przyczyn niewielkiej liczby ofert były wyjątkowo restrykcyjne warunki umowy.

Jeszcze bardziej wymowne są ustalenia dotyczące drugiego przetargu. MPO oszacowało wartość zamówienia na około 956 mln zł netto, jednak NIK uznała, że szacunek sporządzono bez zachowania należytej staranności, z naruszeniem przepisów Prawa zamówień publicznych. Tymczasem najtańsza oferta opiewała już na 1,668 mld zł netto, czyli była wyższa od planowanego budżetu o blisko 872 mln zł brutto.

Kontrolerzy wskazali również inne naruszenia obowiązujących przepisów oraz zakwestionowali część zmian umowy z Inżynierem Kontraktu jako wprowadzonych bez należytego uzasadnienia.

Najmocniejszym wnioskiem raportu nie jest jednak wskazanie pojedynczych błędów, lecz jednoznacznie negatywna ocena całego procesu przygotowania i realizacji inwestycji. Innymi słowy, konstytucyjny organ kontroli państwowej uznał, że przedsięwzięcie prowadzono niezgodnie z zasadami prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi.

Raport nie przesądza oczywiście odpowiedzialności karnej konkretnych osób. To nie należy do kompetencji NIK. Ocena ewentualnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub odpowiedzialności karnej należy do właściwych organów. Raport pozostawia jednak bardzo poważne pytanie o odpowiedzialność za sposób przygotowania, nadzoru i prowadzenia jednej z największych miejskich inwestycji ostatnich lat.

Formalnie adresatem raportu jest MPO. To ono prowadziło inwestycję, a kontrola obejmuje okres działalności kilku kolejnych zarządów spółki – od Krzysztofa Bałandy, przez Michała Hamryszaka, Włodzimierza Karpińskiego i Zdzisława Gawlika, po obecny zarząd Adama Chwieduka.

Kwestia odpowiedzialności nie kończy się jednak na samym Zarządzie MPO. Spółka należy w 100 proc. do m.st. Warszawy. Zgromadzeniem Wspólników jest miasto reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy Rafała Trzaskowskiego, natomiast stały nadzór nad działalnością spółki sprawuje Rada Nadzorcza. W strukturze ratusza obszar ten nie pozostaje bez konkretnego politycznego nadzoru. Zastępca prezydenta Tomasz Mencina prowadzi w imieniu prezydenta sprawy z zakresu ładu korporacyjnego i koordynuje pracę Biura Ładu Korporacyjnego, czyli komórki odpowiedzialnej za właścicielski nadzór nad miejskimi spółkami.

To oznacza, że odpowiedzialność ma co najmniej trzy poziomy: Zarząd MPO odpowiada za bieżące decyzje i prowadzenie inwestycji, Rada Nadzorcza ma obowiązek kontrolować Zarząd, a ratusz – z prezydentem miasta jako reprezentantem właściciela i wiceprezydentem odpowiedzialnym za ład korporacyjny – odpowiada za skuteczność nadzoru właścicielskiego.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę również na personalne i polityczne powiązania części osób zarządzających spółką z warszawskim samorządem oraz Platformą Obywatelską i Koalicją Obywatelską. Chodzi o prezesa MPO Adama Chwieduka, członków Zarządu Andrzeja Daniluka i Macieja Wyszyńskiego oraz członkinie Rady Nadzorczej – Elżbietę Lanc i Karolinę Bober. Informacje te wynikają z publicznie dostępnych danych dotyczących przebiegu ich kariery zawodowej i działalności publicznej. W świetle ostatnich kontrowersji dotyczących miejskich spółek i szpitali oraz zapowiedzi Prezydenta Rafała Trzaskowskiego dotyczących ich odpolitycznienia kwestia ta nabiera dodatkowego znaczenia.

Trzeba jednak zaznaczyć, że prezydent zapowiedział działania zmierzające do odpolitycznienia miejskich spółek i zmianę zasad ich funkcjonowania. Na obecnym etapie trudno ocenić, jaki będzie rzeczywisty zakres i efekt tych reform. Nie zmienia to jednak ustaleń Najwyższej Izby Kontroli dotyczących sposobu przygotowania, realizacji i nadzoru nad inwestycją, które odnoszą się do okresu objętego kontrolą. To właśnie ten okres był przedmiotem oceny konstytucyjnego organu kontroli państwowej.

I właśnie dlatego trudno ograniczyć tę sprawę do stwierdzenia, że „błędy popełniła spółka”. Jeżeli NIK wskazuje sześć lat opóźnienia, gigantyczny wzrost kosztów, błędy w przetargach, brak jednego harmonogramu przedsięwzięcia, niewykorzystanie możliwości naliczenia kar i inne nieprawidłowości, to naturalne jest pytanie: gdzie przez te wszystkie lata był nadzór właścicielski? Sama struktura nadzoru istniała. Byli: Zarząd, Rada Nadzorcza, Biuro Ładu Korporacyjnego, odpowiedzialny wiceprezydent i prezydent wykonujący prawa właścicielskie.

Nie oznacza to, że Rafał Trzaskowski czy Tomasz Mencina odpowiadają osobiście za każdą decyzję operacyjną MPO. Oznacza natomiast, że ponoszą polityczną odpowiedzialność za jakość systemu nadzoru, który miał takie sytuacje wychwytywać i im zapobiegać. Jeżeli system tego nie zrobił, trudno uznać, że problem kończy się na zarządzie spółki.

Tym bardziej że nie jest to pierwszy przypadek, kiedy nadzór nad miejskimi instytucjami czy spółkami budzi poważne pytania. Jeżeli po kolejnych negatywnych ustaleniach NIK nie widać wyraźnych konsekwencji personalnych ani zmian systemowych, to coraz trudniej mówić o jednostkowych wpadkach. Coraz bardziej wygląda to na trwały problem sposobu zarządzania Warszawą.

I właśnie to wydaje się najbardziej charakterystyczne dla ostatnich lat. Nie jest to już historia jednej inwestycji. Negatywna ocena NIK dotycząca budowy spalarni MPO, kontrola przygotowania i realizacji Muzeum Sztuki Nowoczesnej, raport o historycznych zanieczyszczeniach poprzemysłowych, w którym Izba wskazała na nieskuteczne działania Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie identyfikacji skażonych terenów, czy najnowsza kontrola Warszawskiego Szpitala Południowego ujawniająca liczne nieprawidłowości organizacyjne, finansowe i dotyczące nadzoru – każda z tych spraw dotyczy innego obszaru funkcjonowania miasta. Łączy je jednak jedno: kolejne raporty NIK wskazują na poważne uchybienia w zarządzaniu lub nadzorze, a mimo to trudno dostrzec realne wyciąganie konsekwencji.

Stanisław Skibiński