Willa Granzowa. I że cię nie opuszczę aż do śmierci
Można oczywiście zapytać, jak to możliwe, że największe i najbogatsze miasto w Polsce nie zdążyło przygotować jednego z najważniejszych dokumentów określających jego przyszły rozwój. I jest to pytanie jak najbardziej zasadne. Tyle że warto prześledzić historię tej sprawy. Dopiero wtedy widać, że nie mamy do czynienia ze zwykłym urzędniczym opóźnieniem, lecz z wielopiętrowym absurdem polskiego systemu planowania przestrzennego. Absurdem, do którego swoją cegiełkę dołożyło państwo, ale od odpowiedzialności za finał tej historii nie jest wolna również Warszawa.
Warszawskie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalono w 2006 roku. W pewnym uproszczeniu była to przestrzenna konstytucja miasta: określała, gdzie powinny powstawać mieszkania i usługi, którędy mają przebiegać ważne drogi, gdzie należy chronić zieleń i w jakim kierunku Warszawa powinna się rozwijać. Problem polegał na tym, że ta „konstytucja” nie była aktem prawa miejscowego. Jej ustalenia wiązały miasto przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie w ten sam sposób przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Na terenach pozbawionych planu miejscowego można więc było uzyskać WZ dla inwestycji rozmijającej się z polityką przestrzenną zapisaną przez samo miasto w Studium.
Nie jest to zarzut wymyślony dzisiaj na potrzeby dyskusji o reformie. Sami warszawscy planiści zwracali uwagę na wadliwość takiego rozwiązania. Podawano choćby przykład terenu rezerwowanego w Studium pod przyszłą drogę. Jeżeli na jej planowanym przebiegu znajdowała się prywatna działka, jej właściciel mógł wystąpić o warunki zabudowy i – jeżeli spełniał ustawowe przesłanki – miasto nie mogło odmówić tylko dlatego, że według własnej polityki przestrzennej chciało kiedyś przeprowadzić tam drogę. Zdarzały się również decyzje WZ niezgodne ze Studium na terenach zieleni publicznej (na przykład na Powiślu u zbiegu Zajęczej i Topiel), choć przedstawicielka miejskiego Biura Architektury zaznaczała, że nie było to zjawisko częste. Nie chodzi więc o tworzenie legendy, że Warszawę masowo zabudowywano wbrew Studium. Chodzi o coś bardziej zasadniczego: państwo stworzyło dokument mający wyznaczać politykę przestrzenną gminy, ale nie nadało mu mocy pozwalającej tę politykę konsekwentnie egzekwować.
Tymczasem samo Studium z 2006 roku z biegiem lat coraz bardziej się dezaktualizowało. Warszawa zmieniała się demograficznie, komunikacyjnie, inwestycyjnie i funkcjonalnie. Dokument był więc aktualizowany, a prawo wymagało okresowej oceny jego aktualności, uwzględniającej między innymi postęp inwestowania, wydawane decyzje WZ i pozwolenia na budowę. Powstawał dość osobliwy mechanizm: dokument miał kształtować rzeczywistość, ale jednocześnie trzeba go było dostosowywać do rzeczywistości, która częściowo zdążyła rozwinąć się poza nim.
24 maja 2018 roku Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania nowego Studium dla całego miasta. Tym samym rozpoczęła się formalna procedura zastąpienia dokumentu obowiązującego od 2006 roku nowym. Rozpoczęto rzeczywiste prace nad nowym Studium: zbierano wnioski mieszkańców (wpłynęło ich prawie 25 tysięcy) prowadzono analizy i przygotowywano opracowania niezbędne do stworzenia dokumentu, a następnie jego założenia i kolejne rozwiązania planistyczne. W 2021 roku przeprowadzono kolejny etap konsultacji.
Efektem tych kilkuletnich prac był projekt nowego Studium, który w 2023 roku wszedł już w zaawansowaną fazę formalnej procedury uchwalania. Od 2 czerwca do 6 września został wyłożony do publicznego wglądu, odbyła się publiczna dyskusja, a do 29 września mieszkańcy mogli składać uwagi. Wpłynęło ich ponad 57 tysięcy. Projekt przeszedł również istotną część wymaganych uzgodnień i opiniowania. A zatem w 2023 roku Warszawa prowadziła formalną procedurę sporządzania nowego dokumentu i doszła z nią do bardzo zaawansowanego etapu. I właśnie wtedy państwo zmieniło zasady gry.
7 lipca 2023 roku uchwalono wielką reformę planowania przestrzennego. Dotychczasowe studia miały zniknąć, a ich funkcje zostały podzielone pomiędzy strategię rozwoju gminy i nowy plan ogólny. Co istotne, sam pomysł planu ogólnego trudno uznać za absurdalny. Wręcz przeciwnie. W przeciwieństwie do Studium jest on aktem prawa miejscowego, określa strefy planistyczne i gminne standardy urbanistyczne, może wyznaczać obszary uzupełnienia zabudowy i ma znaczenie dla możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, ustawodawca postanowił wreszcie naprawić jedną z zasadniczych wad starego systemu: jeżeli gmina określa swoją politykę przestrzenną, indywidualna decyzja administracyjna nie powinna móc tej polityki przekreślać.
Problem zaczął się nie przy odpowiedzi na pytanie „co zmienić?”, lecz „jak to zrobić?” Nie stworzono bowiem prostego mechanizmu pozwalającego gminie, która jak Warszawa znajdowała się na bardzo zaawansowanym etapie sporządzania nowego Studium, dostosować ten dokument do nowych wymogów i przeprowadzić go przez zmodyfikowaną procedurę. Plan ogólny ma inną konstrukcję prawną, inną zawartość i inne ustawowo określone elementy. Warszawa musiała więc rozpocząć nową procedurę planistyczną.
Co zatem stało się z pięcioma latami pracy nad Studium? Oczywiście nie wszystko zostało fizycznie wyrzucone do kosza. Analizy, dane, opracowania czy zgromadzona wiedza mogły zostać wykorzystane przy tworzeniu strategii i planu ogólnego. Do kosza trafiła jednak w praktyce wykonana procedura. Nie można było powiedzieć: mamy prawie gotowy dokument, uzupełnijmy go, dostosujmy do nowych przepisów i idźmy dalej. Trzeba było zacząć od nowa.
I tu pojawia się kolejny element tej układanki. Reforma weszła w życie we wrześniu 2023 roku, ale komplet aktów wykonawczych potrzebnych do prowadzenia prac nad planami ogólnymi nie pojawił się od razu. Warszawa wskazuje, że ostatnie niezbędne rozporządzenie opublikowano dopiero w maju 2024 roku. 4 lipca 2024 roku Rada Warszawy podjęła uchwały o rozpoczęciu prac nad Strategią Rozwoju Warszawy 2040+ i planem ogólnym. Państwo zatem najpierw zdecydowało o likwidacji starego systemu, a komplet narzędzi prawnych potrzebnych do stworzenia jego następcy dostarczyło samorządom wiele miesięcy później.
Warszawa rozpoczęła więc kolejną wielką procedurę. Jesienią 2024 roku mieszkańcy złożyli około 40 tysięcy pism zawierających blisko 64 tysiące postulatów do planu ogólnego. Sama analiza tych wniosków zajęła około ośmiu miesięcy. Następowały prace projektowe, opiniowanie, uzgodnienia i konsultacje. W międzyczasie przesuwano terminy obowiązywania starych Studiów. Ostatecznie przedłużono ich życie do 31 sierpnia 2026 roku. I nawet tego terminu większość polskich gmin nie zdołała dotrzymać. Pod koniec sierpnia plany ogólne miało nieco ponad 700 spośród blisko 2,5 tysiąca gmin. Warszawa znalazła się wśród tych, które nie zdążyły.
Tu jednak kończy się część historii, w której można wszystko tłumaczyć wadami reformy. Rafał Trzaskowski jest prezydentem Warszawy i ponosi polityczną odpowiedzialność za sprawność działania miejskiej administracji. Można więc i trzeba pytać, dlaczego od lipca 2024 roku nie udało się przeprowadzić procedury planu ogólnego na tyle sprawnie, żeby zmieścić się nawet w przedłużonym terminie.
I dochodzimy do 31 sierpnia 2026 roku.
Bilans tej historii jest dość ponury. Pod koniec sierpnia plan ogólny miało nieco ponad 700 spośród blisko 2,5 tysiąca polskich gmin. A więc mimo przesuwania terminów zdecydowana większość samorządów nie zdążyła dostosować się do nowego systemu. Tyle że Warszawa nie może się za tą statystyką schować. Jest największym i najbogatszym samorządem w Polsce, dysponuje rozbudowanym aparatem urzędniczym i własnym zapleczem planistycznym. Co więcej, nie zaczynała od zera.
Przez lata polskie miasta funkcjonowały w systemie, którego jedną z największych patologii stały się słynne „wuzetki”. W założeniu decyzja o warunkach zabudowy miała być instrumentem pozwalającym inwestować tam, gdzie nie było miejscowego planu. W praktyce stała się jednym z podstawowych narzędzi kształtowania przestrzeni poza planami. Co gorsza, WZ nie musiała być zgodna ze Studium.
Efekty znamy aż za dobrze. Powstawały budynki w miejscach, w których z punktu widzenia ładu przestrzennego nigdy nie powinny się znaleźć, zabudowywano tereny bez odpowiedniej infrastruktury, a decyzje dotyczące pojedynczych działek potrafiły przekreślać wcześniejsze założenia dotyczące całych obszarów. System oparty na indywidualnych decyzjach administracyjnych, podejmowanych poza spójnym planem dla większego terenu, siłą rzeczy rodził również pytania o przejrzystość takich rozstrzygnięć i podejrzenia o możliwe naciski czy korupcję. Nawet jeżeli takich podejrzeń nie można automatycznie utożsamiać z rzeczywistą korupcją, sam system zrobił bardzo wiele, żeby brak zaufania podsycać.
I właśnie tę patologię reforma miała wreszcie przeciąć. Plan ogólny stał się aktem prawa miejscowego, a możliwość wydawania nowych WZ została z nim związana. Kierunek był więc racjonalny: najpierw gmina określa, gdzie i jaka zabudowa jest dopuszczalna, a dopiero później można podejmować indywidualne decyzje dotyczące konkretnych inwestycji. Koniec z sytuacją, w której miasto planuje jedno, a potem na podstawie WZ powstaje coś zupełnie innego.
Tyle że po latach funkcjonowania w jednej skrajności doszliśmy właśnie do drugiej.
Od 1 września gmina, która nie ma obowiązującego planu ogólnego, co do zasady nie będzie mogła uchwalić nowego ani zmienić obowiązującego planu miejscowego. Nie będzie też mogła wydawać nowych decyzji o warunkach zabudowy. Toczące się wcześniej postępowania WZ mogą zostać dokończone, obowiązujące plany miejscowe pozostają w mocy, istnieją też przewidziane ustawą wyjątki. Nie oznacza to więc, że 1 września w Warszawie zatrzymają się wszystkie budowy.
Ale oznacza coś bardzo poważnego: do czasu wejścia w życie planu ogólnego miasto traci znaczną część podstawowych narzędzi, za pomocą których może na bieżąco prowadzić politykę przestrzenną. Nie może po prostu uchwalać kolejnych planów miejscowych tam, gdzie są potrzebne, ani uruchamiać nowych WZ na terenach pozbawionych planu. W mieście tak wielkim i tak intensywnie inwestującym jak Warszawa trudno traktować to jako drobną proceduralną niedogodność. To realny paraliż istotnej części procesu planistycznego i inwestycyjnego.
Stanisław Skibiński
